地域特征视角下的乡镇国土空间规划的编制要点探析 —基于北京市、上海市、河北省、山东省乡镇导则的比较
● [摘要] 聚焦乡镇层级空间规划，选取已经发布的四个省市乡镇国土空间（总体）规划编制导则为研究对象，重点对规划编制内容的共性和差异性进行横向对比和总结归纳。在此基础上，结合对地域特征差异的思考，提炼出乡镇国土空间规划的四个编制要点：细化管控，落实自然资源管理职责；刚弹结合，统筹全域发展与管控格局；底线约束，实现对村庄建设的基本管控；有效传导，探索规划的多种实施路径。
●[关键词] 乡镇国土空间规划；规划导则；编制要点；地域特征
●[文章编号] 2020-86-P-072
● [作者简介]
李雯骐，上海同济城市规划设计研究院有限公司规划师；
张 立，同济大学城市规划系副教授，中国城市规划学会小城镇规划学术委员会秘书长；
王成伟，同济大学城市规划系硕士研究生。
● “十三五”国家重点研发计划“绿色宜居村镇技术创新”专项——“县域村镇空间发展智能化管控与功能提升规划技术研发”项目的子课题“县域村镇规模结构优化和规划关键技术”（批准号：2018YFD1100802）资助
·一、引言·
当前，国土空间规划体系改革工作已经进入到攻坚阶段，加快技术研究、做好做实相关编制指南的起草工作、推动管理体制和法律法规的同步改革，是现阶段的工作重点。在国家层面，继《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以及《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》两份纲领性文件发布之后，自然资源部陆续出台《省级国土空间规划编制指南》等若干政策文件，涉及空间规划相关技术研究、用地审批制度改革、土地管理法修改等多项重要工作。在地方层面，多个省市结合实际情况，相继出台了市县国土空间总体规划编制导则（指南）、乡镇国土空间（总体）规划编制导则、村庄规划编制导则（指南）等技术文件。以截至目前的导则（指南）发布情况来看，村庄层级居多（共计9个省市），市县层级其次，而乡镇层级的导则文件最少，且对乡镇规划层面的学术研究讨论相对不足。因此，有必要对各省市已经发布的乡镇国土空间（总体）规划导则中的编制内容和技术要点予以梳理总结，为编写全国性的乡镇国土空间（总体）规划导则（指南）文件提供参考，也为其他省份起草本省的乡镇国土空间（总体）规划编制导则（指南）提供借鉴。
本文选取已发布的四个省市（北京市、上海市*、山东省、河北省）乡镇国土空间（总体）规划编制导则（以下简称“乡镇导则”）为研究对象（表1），横向比较不同省市的“乡镇导则”在规划编制要求上的共性和差异性，以此探究乡镇国土空间规划编制的核心内容和要点。在此基础上，从地域特征差异的视角尝试提出乡镇国土空间规划编制的要点。
*《中共上海市委、上海市人民政府关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》中明确，上海市已批新市镇总体规划暨土地利用总体规划为乡镇级国土空间总体规划。因其内容基本符合国土空间规划编制的思路和要求，故纳入本文的比较分析。
·二、乡镇特点与国土空间规划体系·
乡镇基础规模和资源禀赋的差异，使得不同地域在指导乡镇规划编制时要有一定的侧重。同时，在不同的规划体系架构下，对乡镇规划的内容要求亦有所不同。识别案例省市在乡镇特点和国土空间规划体系上的差异，是理解不同省份乡镇导则差异的前提。
1.乡镇特点
结合相关统计数据可以基本观测四个省市乡镇的基础特征异。从用地规模上看，北京、河北和山东省的乡镇平均辖区面积在100km2上下，而镇区面积较小，基本在1~4km2，乡村地区（非建设用地）腹地较大，可理解为“大乡镇，小镇区”的空间特征；而上海市乡镇的平均辖区面积虽然相对较小，仅54km2，但镇区面积高达12km2，建成比例较高，反映出“小乡镇，大镇区”的空间特征。
从人口规模上看，上海市的乡镇人口规模最大，镇域平均常住人口超10万人，镇区人口超6万人。其他三省市的乡镇平均常住人口均不到5万人，镇区人口均在2万人以下。以镇区人口占总人口的比重简单推算乡镇的城镇化水平，可以得出，上海市乡镇的城镇化水平相对较高，镇区是重要的人口集聚地，而其他三省市的乡镇仍处于相对较低的城镇化发展水平。因此，对于上海而言，优化提升城镇效能，加强城乡要素统筹是乡镇规划的重点任务，而北京、河北和山东的乡镇非建设空间的占比更高，承担着更为重要的生态保育和粮食生产功能，乡镇规划要更加重视对生态资源和农业资源的保护和建设管控。
图 1 四省市的乡镇行政辖区与镇区面积比较
数据来源：根据“参考文献6”绘制
图 2 四个省市的乡镇镇域与镇区常住人口规模对比
数据来源：根据“参考文献6”绘制
2.国土空间规划体系
在四省市发布的国土空间规划体系中均明确，在乡镇层级编制国土空间总体规划，作为开展详细规划、村庄规划和专项规划编制的依据。山东省、河北省的乡镇国土空间总体规划以市、县（市）国土空间总体规划为上位规划，北京市和上海市以区级国土空间总体规划作为上位依据。其中，上海市于2008年开始实行土地利用总体规划和城市总体规划的“两规合一”，原新市镇总体规划暨土地利用规划在全域精细化管控、多规内容融合等方面已做出了长期探索。尤其是与郊野单元（村庄）规划共同形成了镇村域层面的规划基础，即新市镇总规作为上位规划，统筹全镇域空间布局；郊野单元（村庄）规划作为下位规划，聚焦开发边界外乡村地区，落实总规的建设任务、土地减量与新增空间指标的安排。两者在规划内容和管控要求上建立了较为充分的衔接，使得乡镇总规在规划内容安排和管控规则制定上更具针对性。
图 3 上海市国土空间规划体系
资料来源：笔者根据“参考文献9”绘制
图 4 北京市国土空间规划体系
资料来源：笔者根据“参考文献10”绘制
·三、乡镇国土空间规划编制导则解读·
乡镇国土空间（总体）规划导则的内容主要聚焦于总体规（关于乡镇国土空间总体规划的必要性、定位与重点内容方面，请参阅参考文献[13]）层面，涉及乡镇总规的编制组织程序、规划编制内容及成果要求等。四省市乡镇导则在主体结构上大致相同，差异点主要集中在对规划编制内容的安排。
1.分类指导规划编制
针对区域内乡镇发展的差异性，河北省和北京市导则均提出了要分类指导乡镇总规的编制，并结合类型提出规划编制的重点指引。在具体分类上，河北省的乡镇分类侧重产业职能导向，即分为城郊服务型、工贸带动型、特色保护型、资源生态型和现代农业型；北京市的乡镇分类侧重区位导向，结合乡镇与城市建成区和生态空间的关系，划分为疏解提升型、平原完善型、浅山整治型、山区涵养型四类，落实到市域所有乡镇，并在成果要求中明确提出每类乡镇的重点文本和图纸内容。
2.落实管控要求
乡镇规划是国土空间规划体系中的基础层规划，同时也是分解市县规划目标的实施性规划。对此，四省市乡镇导则都明确提出，将严格落实上位空间规划的管控要求作为本层级规划编制的首要内容，具体落实包括但不限于发展定位、发展规模、空间管控边界、生态与农用地保护、历史和文化资源保护、公共服务及市政设施等方面。在核心内容的落实方式上，以控制线、分区和指标为总体思路。各地结合地方实际，在关注重点和管控要求方面制定了差异化的总体空间格局管控策略（表2）。以“三区三线”（即《中共中央 国务院 关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出的生态、农业、城镇空间，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）为基础，山东导则提出加强各类海域保护线的管控要求，上海导则强调文化保护控制线，重视对乡镇历史文化遗产、自然（文化）景观和公共文化服务设施的保护，且对核心指标有更细致详尽的落实要求。北京导则以“两线三区”作为空间上的刚性管控边界，调整后的分区方法体现了农林生态系统统一保护和建设用地逐步集中的管控思路。从四省市的核心内容管控上看，上海和北京的内容更加深入，管控指向更加落地、更加直接，北京聚焦于生态区控制和集中建设区控制，上海聚焦于建设用地减量化和开放空间管控等。
3.生态资源保护
落实国土空间规划改革对全域全要素资源保护的要求，各省市的乡镇导则均提出乡镇层级的生态保护任务，即强调对生态空间的底线保护，在划定生态红线的基础上落实山水林田湖草等各类自然要素的管理边界和保护范围。除了红线约束，四省市乡镇导则均体现了对生态空间属性分区分级保护的思路，只是具体方法略有不同。河北导则提出在落实上位规划下达的生态红线之外，将乡镇内具有重要生态功能的空间统筹划入一般生态空间进行管控；山东导则和北京导则均提出将生态空间按照主导功能划分生态型、农业型和休闲游憩型的生态功能分区；上海导则提出划分四类生态空间，将城市开发边界内外的重要结构性生态空间统一纳入生态空间保护体系，形成对生态空间的系统性保护。
此外，北京导则对生态要素的管控更为严格，将上位分区规划确定的保护要素转化为十三类非建设用地，以用途管控的形式提出相关要求和布局引导。
图 5 北京市乡镇生态要素规划的用途分类
资料来源：笔者根据《北京市乡镇国土空间规划导则》绘制
4.统筹镇域空间
对乡镇全域国土空间保护与开发格局的整体规划是乡镇总规中的核心内容。针对过去传统的乡镇土地利用总体规划采取指标管控过于刚性，而传统乡镇总体规划重视建设空间缺乏全域空间统筹且刚性约束不足的问题，如何刚弹结合实现全域管控是各省市乡镇导则制定的难点。从案例导则来看，除河北省外，其他三地导则均提出了“用途分区+用途分类”的管控模式（表3）。山东导则明确全镇域层面划定一级分区与一级用地分类；北京导则要求按主导功能将全域划分为十三类分区，在分区基础上以建设用地和非建设用地作为区分，设定不同精度进行用途分类的表达；上海导则更加关注建成区的用地功能，在全域划定六类主导功能引导区，并要求对公共空间、公共设施和基础设施进一步明确到用地和相关控制线。此外，四地市的乡镇导则均提出在规划中鼓励战略留白，预留一定比例的建设用地机动指标和空间范围，用于统筹解决村民安置、新产业发展、以及未来重大事件或项目的落地等。
从四省市的比较来看，北京和上海的乡镇导则的实施性更强，对公共服务设施和基础设施建设等的管控更为直接、明确。
5.镇区建设管控
对比传统乡镇总体规划将规划内容主要集中于镇区建设和镇域空间组织结构，乡镇国土空间规划更加强调对全域资源和要素进行统一规划，在资源统筹的基础上深化对镇区建设的有效引导。从导则内容的安排上可比较清楚地看出这一转变，仅河北导则将“乡镇政府驻地规划”作为单独章节表述，其他导则对镇区（部分导则中以“乡镇驻地”“城镇集中建设区”“镇中心”等进行表述）规划内容的阐述相对较弱。
从案例导则来看，目前针对镇区的规划存在两种思路。一是采取“用途分类+关键要素控制”的管控方式，如山东、河北和北京导则在用地管控上均明确乡镇驻地片区做到用地地类的结构性控制，同时深化公共服务设施、基础市政设施和公共空间布局，确定整体开发强度、高度控制，提出风貌管控和引导要求。另一类是采取划分控规单元的编制方式，将管控要求与控规相衔接。如上海导则提出，将城市开发边界内的区域按照控规编制单元划分若干城镇单元，明确各单元内的用地功能引导（上海对镇区内的用地管控使用用途功能分区的方法，仅明确公益性设施和公共空间的用地布局）、公益性设施空间布局等控制要求，并与已批控规相结合，提出深化至各街坊的控制指标和近期重点建设的公共基础设施项目，以单元规划直接指导下位规划的编制。
图 6 上海市朱家角镇总体规划城镇单元图则
资料来源：《青浦区朱家角镇总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》
6.村庄建设管控
四省市乡镇导则都提出了对村庄建设管控的要求。通过梳理案例导则可总结乡镇规划在村庄层面的主要工作，一是落实村庄分类、确定村庄布局，二是对村庄建设进行底线管控。针对村庄分类，四省市乡镇导则的主要分类思路是考虑村庄保留、保护或撤并的规划引导，以及基于乡村产业的特色化发展引导。针对底线管控，四省市乡镇导则均提出以一个或多个村庄划分村庄单元（或片区），分解落实各村庄单元（或片区）的建设用地、生态控制要求、农业控制要求、公共服务设置配置标准等核心控制线和指标任务，以“图则+指标”的方式进行村庄建设管控，同时作为向村庄规划的传导。
此外，上海导则要求对于乡村单元内已明确近期实施的土地整治项目、重点公共设施和基础设施等，形成近期重点公共基础设施专项规划图则，可直接作为建设项目和土地整治项目管理的依据。即可理解为，在乡镇总规图则中直接落实村庄近期建设需求，如需调整再通过村庄规划进行调整。
7.其他规划重点
除了上述核心内容外，四省市针对实际发展需要，因地制宜补充了不同方面的规划要求。如山东省重视乡镇层级的海岸带开发规划，强调合理安排海岸线旅游、渔业、城镇、港口等功能；北京市和上海市均十分重视在乡镇层面开展建设用地减量化工作，并作为近期实施重点，精确锁定近期（及远期）全镇域建设用地减量化的规模和图斑位置。
·四、地域特征下的乡镇国土空间规划
编制要点·
在上文对四省市乡镇导则比较分析的基础上，提炼乡镇国土空间规划的编制要点，并结合地域特征提出乡镇国土空间规划的引导方向。
1.细化管控，落实自然资源管理职责
乡镇作为生态空间的重要载体，是落实生态资源保护的最基础层级，因此乡镇级的国土空间规划必须对自然资源各类要素作出精准管控，落实乡镇对自然资源的管理职责。由于规划精度的局限，上位规划所确定的生态保护红线范围以较高等级的生态资源为主，往往无法覆盖乡镇全域的生态空间。而基于四省市乡镇导则的共性内容，可以清晰地看到，乡镇除了直接落实上位规划所确定的生态保护要求外，仍需从乡镇本身的资源特点出发，统筹划定乡镇级的重要生态资源。尤其是对于自然资源更丰富、生态功能更突出的地域内的乡镇而言，更需要树立分级分类的生态空间保护体系，按照不同等级区分管控强度、制定管控规则，由此形成由（红线内）“刚性管控”到（红线外）“严格保护”的管控模式过渡。
同时，在划定保护范围时，要重视对生态空间的系统性保护与规划，将“斑块化”的底线思维与“结构化”的发展思维相结合，使各类自然资源的生态功能和生态价值能够得到最大程度的发挥，避免因被动保护造成生态空间的破碎化。
2.刚弹结合，统筹全域发展与管控格局
从重视镇区走向全域统筹、从蓝图式愿景规划走向全要素管控规划，是乡镇国土空间规划的重要思路转变。面向全域统筹，乡镇总规有必要对不同控制内容作出区分，对上位规划传导的管控类要求实行刚性落实，同时对本级规划中的发展类诉求建立弹性管控规则，使规划的刚性和弹性内容结合，以切实起到指导实施的作用。
针对全域的国土空间用途管控，案例导则都突破了原有按照单一地类的用地分类方式，而更强调以功能分区突出用地的主导功能，同时叠加政策导向（如战略留白区），允许用地混合（尤其是生态用地与农业用地的混合）。从全域到镇区，可采取用途大类的深度表达（如北京、山东和河北导则），或采用“用途分区+要素控制”的方法（类似上海导则的做法），在全域用途分区的基础上，深化分区精度和管控规则，后者的灵活性和向专项规划传导的准确性更佳。总体上看，从分类到分区的转变，大大增进了用途管控的弹性。对于设施规划同样存在不同深度的考虑，针对区域层面的重要交通走廊、市政设施走廊、重大公共服务设施等确定总体布局并划定控制线，而对于社区级的设施，全域统筹确定配置标准、规模和规划布局要求，向专项规划或详细规划传导进行精确落位。此外，考虑不同地域对公共服务设施的建设需求，对于经济较为发达、建设和管理水平较高地域的乡镇，可学习上海和北京的做法，将近期重点设施或集中建设区内的“三公”类设施（公共服务、公共空间和基础设施）按照控规深度划定地块控制线和控制指标，作为控详规划未修编之前的近期公共服务设施项目建设与实施的审批和管控依据。
3.底线约束，实现对村庄建设的基本管控
《自然资源部关于加强村庄规划促进乡村振兴的指导意见》中明确，在县域层面基本完成村庄布局工作，有条件、有需求的村庄应编尽编；对于暂时没有条件编制村庄规划的，应在县、乡镇国土空间规划中明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求，作为实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可的依据。实际上，过去大量推进村庄规划编制过程中出现的村庄规划实用性不强、盲目推进规划全覆盖、地方财政不堪重负等问题，证明了村庄规划应是有选择地按需推进，而对于村庄基本的布局安排、设施配置、用途管控等都应在直接管理村庄的乡镇层面予以落实，这不仅是对传统总规长期忽视乡村问题的补充，也是实践中的现实需求。在乡镇总规中将基本农田保护线、生态保护红线、建设用地管控线等重要控制线和建设用地规模、公共服务设施配置要求等核心指标分解落实到各乡村单元，并提出管控要求，完成对村庄建设的基本底线约束，同时形成向（有需要编制的）村庄详细（笔者认为，村庄规划长期的混乱与村庄规划本身的定位不清有关。长期以来，村庄规划是总体范畴还是详细范畴、是村域规划还是居民点规划，一直存在争议。本次五级三类改革中虽然明确了村庄规划是详细规划，却省略了“详细”二字）规划的传导。
值得思考的是，四省市乡镇导则体现了对村庄管控的不同精度要求。山东和河北导则均以行政村为管控对象；上海和北京导则将管控对象深化到了居民点，上海导则提出深度至自然村的村庄布局，北京导则要求划定村庄居民点的空间管控边界。因此，对于具体的村庄管控方式仍需结合地方实际村庄规模、乡镇管理能力和管理需求等予以综合确定。
4.有效传导，探索规划的多种实施路径
乡镇总规在“承上”落实要求的同时，也要“启下”向详细规划和专项规划进行有效传导。总结四省市乡镇导则，主要实施路径有，确定城市开发边界内详细规划、开发边界外村庄规划的编制单元，以单元的形式进行指标衔接（耕地保有量、生态红线面积、永农面积、建设用地规模、设施配置规模等）、控制线衔接（“三线”、城市“五线”等）、分区衔接（用途分区、生态功能分区、开发强度分区等）、名录衔接（近期建设项目、历史保护名录等）等。
值得注意的是，四个省市在发布乡镇导则之时，都已陆续出台市县层级的国土空间规划编制指南以及村庄规划编制导则（河北省于2019年11月发布了《河北省村庄规划编制导则（试行）》，于2020年2月发布了《河北省市县国土空间总体规划编制导则（试行）》；山东省于2019年8月发布了《山东省村庄规划编制导则（试行）》，9月发布了《山东省市县国土空间总体规划编制导则（试行）》；北京市《北京城市总体规划（2016—2035）》以及2019年获批的14个分区规划（国土空间规划），是各乡镇国土空间总体规划编制的上位依据；上海市《上海市城市总体规划（2017—2035年）》、各区单元规划以及《上海市生态空间专项规划》等，是各乡镇国土空间总体规划编制的上位依据），使得各层级之间的规划内容传导和衔接要求较为明确、具体。如上海导则中对村庄布局规划、减量化规划、公共服务设施规划的要求，与上海市郊野单元（村庄规划）的内容能形成较好的对应衔接。因此，建议尚未发布乡镇导则的省市，宜同步推进市县指南和村庄导则的相关工作，以结合地方实际情况探索有效、明确、个性化的乡镇规划编制和规划传导机制。
图 7 上海乡镇总规向详细规划的传导体系
资料来源：笔者根据“参考文献2”和“参考文献15”整理
·五、结语·
《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以及《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》提出乡镇国土空间规划要“侧重实施性”“根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求”“因地制宜，与市县合并编制，或以几个乡镇为单元编制”等原则性要求。各地可根据实际发展阶段、乡镇空间和资源禀赋等特征、乡镇管理能力与需求、过渡期规划体系的衔接等因素，对乡镇国土空间规划的定位、编制内容和技术方法进行个性化的创新探索。但总体上，乡镇国土空间规划存在四个主要发展趋势，即细化对全域自然资源要素的保护；以刚性管控与弹性规则相结合，统筹全域空间格局；落实底线约束，完成对村庄建设的基本管控；明确向详细规划和专项规划的传导机制。需要指出的是，针对已发布的四省乡镇导则的分析仅作为抛砖引玉，以探究乡镇国土空间规划的总体趋势，尚且不能覆盖所有乡镇类型和对应的规划需求，未来仍需要在多个方面作出进一步探索。比如市县、乡镇、村庄如何同步开展规划编制；乡镇土地复杂的产权属性如何在空间规划中予以妥善应对；对于规模近似县级市和县城的诸多产业大镇、人口大镇，其规划单元应如何划分等，诸多问题仍需结合更多的地方实践，进一步研究和明确。
·参考文献·
[1]北京市规划和自然资源委员会. 北京市乡镇国土空间规划编制导则（试行）[R].2019.
[2]上海市规划和自然资源局. 上海新市镇总体规划暨土地利用总体规划（含近期重点公共基础设施专项规划）编制技术要求和成果规范（试行）（2018年12月修订）[R]. 2018.
[3]河北省自然资源厅. 河北省乡镇国土空间总体规划编制导则（试行）[R].2020.
[4]山东省自然资源厅. 山东省乡镇国土空间总体规划编制导则（试行）[R].2019.
[5]住房和城乡建设部. 2018年城市建设统计年鉴[M]. 中国统计出版社，2019.
[6]李妍，张超，朱小卉，等. 用地紧约束背景下上海新市镇总规的转型：以青浦区华新镇、金泽镇为例[J]. 城市规划学刊, 2017(S2):174-181.
[7]杨秋惠. 镇村域国土空间规划的单元式编制与管理：上海市郊野单元规划的发展与探索[J]. 上海城市规划, 2019, 000(004):24-31.
[8]中共上海市委，上海市人民政府. 关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见[R]. 2020.
[9]中共北京市，北京市人民政府. 关于建立北京市国土空间规划体系并监督实施的实施意见[R]. 2020.
[10]陈景，晋璟瑶，曹娜，等. 统筹山水林田湖草,实现北京全域全类型国土空间管控[J]. 北京规划建设, 2019(04):19-22.
[11]王新哲，薛皓颖. 国土空间总体规划传导体系中的语汇建构[J]. 城市规划学刊, 2019(S1):9-14.
[12]彭震伟，张立，董舒婷，等. 乡镇级国土空间总体规划的必要性、定位与重点内容[J]. 城市规划学刊, 2020(1):31-36.
[13]张京祥，张尚武，段德罡，等. 多规合一的实用性村庄规划[J]. 城市规划, 2020,44(03):74-83.
[14]上海市规划和自然资源局. 上海市郊野单元（村庄）规划编制技术要求和成果规范 [R]. 2018.
原文由《理想空间》编辑部 提供